تسجيل الدخول

تسجيل

مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلتي التنفيذ والرقابة

المؤلف:  زهراء علي عبد الواحد الفتلاوي

المصدر:  سلطة الإدارة في حماية الثقة المالية للدولة في العراق

الجزء والصفحة:  ص 110-118

2026-08-24

22

سنتطرق إلى مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلتي التنفيذ والرقابة، عبر نقطتين، سنتناول في النقطة الأولى مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة التنفيذ، في حين سنتطرق إلى مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الرقابة في النقطة الثانية، وعلى النحو الآتي:
اولاً: مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة التنفيذ :
بعد موافقة السلطة التشريعية على الموازنة العامة وصدور قانون الموازنة العامة، تبدأ مرحلة تنفيذ الموازنة، أي الانتقال من التنبؤ لمدة مقبلة إلى واقع ملموس في الحاضر. ويقصد بمرحلة تنفيذ الموازنة العامة هي تلك العمليات التي يتم بواسطتها تحصيل المبالغ الواردة في جانب الإيرادات العامة، وانفاق المبالغ الواردة في جانب النفقات العامة (1) ، ويثير تنفيذ الموازنة العامة عدد من المشاكل التي تتعلق بقدرة الحكومة على انجاز الأهداف التي حددتها الموازنة العامة، وبمستوى الكفاءة في تنفيذ هذه الأهداف وما يتطلبه ذلك من متابعة ورقابة (2)، وتعد هذه المرحلة من أدق مراحل الموازنة العامة وأكثرها أهمية، إذ تدخل الموازنة العامة في هذه المرحلة دور التطبيق العملي على ارض الواقع وتقع مهمة تنفيذها على الحكومة، لذا ينبغي أن يراعى عند التنفيذ الكفاءة الفنية وانخفاض التكاليف، والالتزام بشفافية الموازنة العامة في هذه المرحلة أمر ضروري، لأنه يحقق فاعلية الانفاق العام ويعزز الموارد العامة.
ومن أهم مظاهر شفافية الموازنة العامة في مرحلة تنفيذها هو وجود جهاز إداري يمتلك كفاءة عالية ومستوى تنظيم يمكنه من تولي عملية تنفيذ الموازنة العامة بجانبيها، بالإضافة إلى وجود قواعد قانونية تحكم عمل هذا الجهاز وتحدد المسؤولية بهدف تنظيم الإجراءات التي تحكم الإدارة المالية، ويلاحظ بأنه عندما يكون التقدير دقيقاً وقريباً من الواقع فإن عملية تنفيذ الموازنة العامة لا تثير أي مشاكل، أما إذا تبين اثناء عملية التنفيذ أن التقدير كان بعيداً عن الواقع، فإن ذلك من شأنه خلق معوقات تتسبب في ارباك العمل الحكومي (3).
وفي الحقيقة فان تنفيذ الموازنة العامة بالضبط كما تمت الموافقة عليها يعد أمراً نادر الحدوث، إذ يحدث بعض التباين بين المصاريف المخططة وتلك الحقيقية التي تمت بالفعل، وقد يرجع هذا التباين لأسباب مشروعة مثل التغيرات الواضحة في السياسات العامة، أو كردة فعل للظروف الاقتصادية المتغيرة، أو لأسباب سلبية كضعف الإدارة المالية أو انعدام الكفاءة والتزوير (4).
وفي أغلب الدول ومنها العراق فإن وزارة المالية تتحمل العبء الأكبر في عملية تنظيم وإدارة وتنفيذ ومراقبة الموازنة العامة والإشراف على الخزينة العامة (5) ، لذلك ومن أجل تحقيق مبدأ الشفافية في تنفيذ الموازنة العامة فان الوزارة ملزمة بالإفصاح عن آلية إطلاق التخصيصات المالية المقررة في قانون الموازنة العامة إلى وحدات الانفاق وفقا للآلية التي تحددها تلك الوزارة(6) بوصفها هي الجهة الرئيسة التي تمتلك صلاحية التصديق على إطلاق المبالغ النقدية الخاصة بالنفقات الجارية والرأسمالية لوحدات الانفاق العام (7) ، وفي الواقع فإن تنفيذ الموازنة العامة يكون من خلال دفعات تمويل من حساب الخزينة العامة للدولة، إذ تعتمد السلطة التنفيذية في عمليات صرف النفقات العامة على قاعدة تخصيص الاعتمادات أي تلتزم السلطة التنفيذية بعدم تمويل اعتماد غیر مخصص في الموازنة (8).
ولا شك أن آلية الإفصاح التي تتبعها وزارة المالية في أغلب الدول والمتعلقة بإطلاق التخصيصات المالية المقررة في قانون الموازنة العامة تؤدي إلى تعزيز ودعم مبدأ شفافية الموازنة العامة. ولتحقيق الشفافية في مرحلة تنفيذ الموازنة العامة فأن وزارة المالية تلتزم بإصدار تعليمات تسهيل تنفيذ قانون الموازنة العامة في كل سنة يصدر فيها قانون الموازنة العامة(9)، وتتضمن الصلاحيات المالية الواجب الالتزام بها عند تنفيذ الموازنة العامة والتي يتم تقسيمها على جميع وحدات الانفاق العام المكلفة بتنفيذ الموازنة العامة، فضلاً عن نشر التقديرات المفصلة للإيرادات النقدية والعينية والنفقات الجارية والاستثمارية لكل وحدة إنفاق على الموقع الالكتروني لوزارة المالية او على المواقع الالكترونية الحكومية الأخرى.
الى جانب ذلك فإنه ينبغي نشر التقارير الشهرية المرسلة من قبل الوحدات الحكومية المنفذة للموازنة العامة، كالتقرير الشهري عن إيرادات النفط والغاز في العراق خلال ثلاثة أسابيع قبل نهاية كل شهر ويجب إن يكون إعداد هذا التقرير وفقا للمعايير الدولية والوطنية وكذلك دليل المحاسبة الحكومي (10) ، وهناك ايضاً التقارير الشهرية عن تنفيذ الموازنة العامة والبيانات المالية الأولية والتي تعد لكل أربعة أشهر والمتضمنة المعلومات الدورية المتعلقة بمقدار الإيرادات العامة المتحصلة والنفقات العامة المدفوعة وتوحيدها من قبل وزارة المالية على مستوى الدولة وجعلها متاحة لجميع الأطراف ذات الصلة من خلال نشرها في الجريدة الرسمية(11).
ولابد من الاشارة إلى أن غياب الإفصاح في مرحلة تنفيذ الموازنة العامة يعد من المسائل التي تخل بالتزامات السلطة التنفيذية، لذلك نجد المشرع العراقي يحرص كثيراً على الالتزام بمبدأ الشفافية في جميع جوانب قانون الإدارة المالية النافذ لغرض تنظيم الإجراءات التي تحكم الإدارة المالية في مجال إعداد وتنفيذ ورقابة وتدقيق الموازنة العامة (12).
ثانياً: مبدأ شفافية الموازنة العامة في مرحلة الرقابة:
تعد مرحلة الرقابة المرحلة الأخيرة في دورة الموازنة العامة، والتي يتم فيها تقييم ما إذا كانت الاعتمادات المالية المخصصة في الموازنة العامة قد تم تنفيذها بطريقة مناسبة وفعالة أم لا، فإن عملية الرقابة هذه تساعد الجمهور في الحصول على معلومات تمكنهم من المطالبة بأنظمة أكثر فاعلية، كما تمكنهم من مساءلة المسؤولين عن تصرفاتهم الفاسدة.
ولكي تتحقق الشفافية في هذه المرحلة ينبغي أن يقوم بهذه المهمة هيئة عليا مستقلة عن السلطة التنفيذية، وتكون هذه الهيئة مسؤولة عن تقدم تقرير تدقيق الموازنة العامة إلى السلطة التشريعية والجمهور، أي يتعين على تلك الهيئة بعد أن تقوم بمراجعة تقرير نهاية السنة وفقاً الممارسات المراجعة المقبولة أن تقوم بإصدار هذا التقرير ونشره وتبليغ السلطة التشريعية به، ويتولى البرلمان فحص هذا التقرير ، كما أن الجمهور يستفيد من المعلومات الواردة في هذا التقرير للوقوف على سلامة تنفيذ الموازنة العامة، وبالتالي تعزيز الثقة في المالية العامة للدولة (13).
ومن أجل إبراز معالم الشفافية في تنفيذ قانون الموازنة العامة ينبغي أن تلتزم الوحدات الإدارية بأعداد تقرير شهري موحد عن نشاطاتها التنفيذية والاعمال والخدمات والمهام المكلفة بإنجازها ونسبة الإنجاز ويشترط في التقرير أن يكون واضحاً لا غموض أو لبس فيه ويعكس واقع الحال الفعلي لتلك الأنشطة والاعمال دون مغالاة من أجل الوقوف على حقيقة إعمال تلك الوحدات الإدارية ومراقبة الموازنة والخزينة ومعرفة أوجه الانفاق الفعلية للأموال العامة وأغراض الصرف (14).
لذا تعد فرنسا من أوائل الدول التي اهتمت كثيراً بموضوع الرقابة المالية، إذ أنشئت عام 1807 محكمة المحاسبات التي أجريت تعديلات كثيره على قانون تشكيلها حتى أصبحت بموجب الدستور عام 1958 هيئة مستقلة عن الحكومة والبرلمان إذ تمثل تلك المحكمة الهيئة العليا للتدقيق المالي والمحاسبي في فرنسا (15).
كما يعد الجهاز المركزي للمحاسبات في مصر إحدى الهيئات المستقلة (16) التي تمارس الرقابة المالية بشقيها المحاسبي والقانوني والرقابة على الأداء ومتابعة تنفيذ الخطة، والرقابة القانونية على القرارات الصادرة في شان المخالفات المالية عن طريق التعاون مع مجلس الشعب للقيام بهذه المهمة(17)، فضلاً عن تقديمة التقارير عن الحسابات الختامية للدولة عن كل سنة مالية وتقاريره الدورية الى مجلس الشعب (18).
لذا فإن لجهاز دوراً كبيراً في تطبيق مبدأ شفافية الموازنة العامة، الذي يساهم في الحفاظ على المال العام من الهدر والفساد، فله في سبيل ذلك ان يمارس دوره الرقابي للاطلاع على مختلف الوسائل المالية لاسيما قانون الموازنة العامة ولوائحه تنفيذه من اجل الوقوف على مدى التزام الحكومة ببنود الموازنة العامة (19).
أما في العراق فقد أشار قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019، إلى أن ديوان الرقابة المالية يتولى تدقيق البيانات المالية التي يقدمها وزير المالية الاتحادية في موعد أقصاه نهاية شهر آذار من السنة اللاحقة والبيان الختامي في إقليم كوردستان ويعد تقريرا ليرسله الى وزير المالية في الخامس عشر من شهر أيلول لإرساله الى لجنة الشؤون الاقتصادية أو ما يحل محلها لرفعه الى مجلس الوزراء ومن ثم عرضه على مجلس النواب قبل الثلاثين من شهر أيلول لمناقشته واقراره (20).
وان الحسابات الختامية (21)، لا يمكن أن تصدر إلا إذا دققت من قبل ديوان الرقابة المالي لذلك فإن وحدات الانفاق العام ملزمة بتقديم الحسابات الختامية إلى ديوان الرقابة المالي في المواعد المحددة لها لغرض إجراء أعمال الرقابة والتدقيق عليها، وعلى مجلس النواب بعده قراءة ومناقشة التقرير المقدم من ديوان الرقابة المالية المتعلق بالحسابات الختامية أن يشرع بإقراره ونشره في الجريدة الرسمية وعلى المواقع الرسمية لوزارة المالية ومجلس الوزراء (22). ولا يكون ذلك في الحقيقة الا تطبيقا لمبدأ شفافية الموازنة العامة فضلاً عن ذلك فان قانون ديوان الرقابة المالية ألزم الديوان بنشر التقارير التدقيقية والرقابية المنجزة، ويوفر لوسائل الإعلام ولاية جهة مختصة نسخ من تلك التقارير فيما لو طلبت ذلك، باستثناء المتعلقة بالأمن الوطني فلا يجوز نشرها إلا بموافقة مجلس النواب (23).
لذا نلاحظ أن ديوان الرقابة المالية يمارس رقابة فاعلة على مجمل عمليات تنفيذ الموازنة العامة وذلك عن طريق رصد التقارير الشهرية والسنوية والتي ترسل أليه من وزارة المالية ووحدات الانفاق الأخرى، وهذا بدورة يساهم في تحقيق شفافية الموازنة العامة وتبعاً لذلك تعزيز الثقة المالية للدولة.
ويتضح لنا مما تقدم، بان على الرغم من اعتماد العراق مبدأ شفافية الموازنة العامة في المادة (50/ أولا، ثانياً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019، إلا أن تقرير مسح الموازنة المفتوحة لمنظمة الشراكة الدولية في العراق، يشير إلى وقوع العراق في مقدمة الدول التي لا تفصح عن المعلومات المالية التي حددتها الوثائق الثمانية (24)، وأن الموازنة العامة لم تنشر في المدد المحددة لها في القانون، إذ لم تتمكن الحكومة من إعداد الموازنة العامة لسنة 2022 بسبب عدم تشكيل الحكومة التي يتطلب تشكيلها توافق الكتل السياسية وهذا يزعزع ثقة المواطنين والمؤسسات المالية في المالية العامة للدولة ويؤدي إلى توقف جميع المشاريع التنموية التي تسهم في الإسراع في عملية التنمية الاقتصادية، فضلاً عن عدم الالتزام بتقديم الحسابات الختامية خلال المدد المحددة في قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019، إذ الزم وزير المالية بأن يعلن عن تاريخ غلق الحسابات الختامية للسنة المنتهية على أن لا يتجاوز (1/31) من السنة اللاحقة، كما تقدم وحدات الانفاق العام حساباتها الختامية إلى ديوان الرقابة المالية في موعد أقصاه نهاية شهر آذار من السنة اللاحقة وأن يصدر الديوان تقريراً عن تلك الحسابات في موعد أقصاه نهاية شهر حزيران من السنة اللاحقة (25).
_______
1- ينظر : د. خالد شحادة الخطيب د. احمد زهير شامية أمس المالية العامة، ط 4، دار وائل، عمان، 2012، ص310.
2- ينظر : د. عبد الفتاح عبد الرحمن عبد المجيد اقتصاديات المالية العامة، ط3، المطبعة الكمالية، القاهرة، 1996 ، ص 462 .
3- ينظر : غادة شهير الشمراني متطلبات الإصلاح وتطوير الموازنة العامة، جامعة الملك سعود، معهد الربيع العربي، الرياض، ص18.
4- ينظر : د. نزيه عبد المقصود محمد مبروك، شفافية الموازنة العامة للدولة أهميتها واليات تعزيزها بحث منشور في مجلة كلية الشريعة والقانون بطنطا، جامعة الأزهر، مجلد 30 ، العدد ،3، 2015 ، 808
5- ينظر : المادة (33) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
6- ينظر : المادة (14/ أولاً . أ) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (1) لسنة 2019.
7- ينظر : المادة (16) (ثالثاً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
8- ينظر : د. خالد شحادة الخطيب د. احمد زهير شامية المرجع السابق، ص313.
9- ينظر : قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق للسنوات المالية ( 2024 . 2023. 2025) رقم (13) لسنة 2023 ، المنشور في جريدة الوقائع العراقية، العدد 4726، 8 ذو الحجة 1444هـ / 26 حزيران 2023، السنة الرابعة والستون وايضاً تعليمات رقم (1) لسنة 2023 تسهيل تنفيذ قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق للسنوات المالية (2023 . 2024 .2025) رقم (13) لسنة 2023 ، المنشورة في جريدة الوقائع العراقية، العدد 1731، 20 محرم 1445هـ 7 اب 2023 السنة الخامسة والستون.
10- ينظر : المادة (38/ 50 /ثانياً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
11- ينظر : المادة (34/ أولا أ ، ب / ثانيا - أثالثا -ج) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
12- ينظر : د. احمد فارس عبد العزاوي شفافية الموازنة العامة في القانون العراقي، بحث منشور، مجلة جامعة الانبار للعلوم القانونية والسياسية كلية القانون والعلوم السياسية جامعة الانبار، مجلد 10، العدد2، 2020 ص208.
13- ينظر : د. نزيه عبد المقصود محمد مبروك، المرجع السابق، ص 814.
14- ينظر : القسم الأول الفقرة الخامسة من تعليمات تنفيذ الموازنة العامة الاتحادية رقم (23) لسنة 2021، منشورة على الموقع الرسمي لوزارة المالية.
15- ينظر : د. سامي حسن نجم، تعدد الأجهزة الرقابية في العراق وأثره على فاعليتها (دراسة مقارنة)، بحث منشور في مجلة كلية القانون للعلوم القانونية والسياسية، جامعة كركوك، مجلد ، العدد 11، 2014، ص 506.
16- كما يعد كل من البنك المركزي والهيئة العامة للرقابة المالية وكذلك هيئة الرقابة الإدارية هيئات مستقلة تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال الفني والمالي والإداري. ينظر : المادة (215) من دستور جمهورية مصر العربية السنة 2014 المعدل.
17- ينظر: المادة (21) من قانون الجهاز المركزي للمحاسبات رقم (144) لسنة 1988 المعدل المنشور في الجريدة الرسمية، العدد 23 (تابع)، في يونيو سنة 1988.
18- ينظر : المادة (41/18) من القانون السابق ذاته.
19- ينظر : المادة (5/ أولا /1/أ) من قانون الجهاز المركزي للمحاسبات رقم (144) لسنة 1988 المعدل.
20- ينظر: المادة (34 ثالثا / أ ، ب ) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
21- عرف قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل الحساب الختامي في المادة (1/ثالثا) منه، بانه المركز المالي للدولة (الموجودات والمطلوبات ) كما هي عليه في / كانون الأول من كل سنة، وحساب قياس النتيجة الذي يتضمن الإيرادات والمصروفات والكشوفات الأخرى للسنة المنتهية فيها.
22- ينظر : المادة (34 / ثالثا / ج) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
23- ينظر : المادة (28/ ثانيا) من قانون ديوان الرقابة المالية رقم (31) لسنة 2011 ، المنشور في جريدة الوقائع العراقية، العدد 4265 16 ربيع الأول 1434هـ / 28 كانون الأول 2013، السنة الرابعة والخمسون .
24- ينظر : احمد حامد الهذال، شفافية الموازنة العامة في العراق، مركز البيان للدراسات والتخطيط، منشور على الموقع الالكتروني الاتي : ( bayancenter.org) تاريخ الزيارة 2024/3/16.
25- ينظر : المادة (28) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.