إن التنظيم الدستوري للدولة الاتحادية يفترض وجود مؤسسات ترعى المصلحة العامة للدولة الاتحادية ، ولذلك نجد أن المؤسسة التشريعية كقاعدة عامة في الدول الاتحادية تأخذ بنظام المجلسين لتجسيد قاعدة الاشتراك في الدولة الاتحادية، فيمثل احد المجلسين الوحدات الاتحادية على قدم المساواة (1) .
وعليه نجد أن البرلمان الاتحادي في الولايات المتحدة الامريكية يتكون من مجلسين إذ نصت (ف1 / م 1) من الدستور الأمريكي لسنة 1787 على ان ( تناط جميع السلطات التشريعية الممنوحة هنا بكونغرس للولايات المتحدة يتألف من مجلس الشيوخ ومجلس للنواب ) ، وينتخب مجلس النواب من الشعب مباشرة ، اما مجلس الشيوخ فيمثل الولايات المتحدة شيخين لكل ولاية على قدم المساواة (2) ، إلا أنَّ الاخير ينفرد في بعض القرارات من دون مجلس النواب، إذ يختص مجلس الشيوخ بالموافقة على بعض التصرفات الصادرة من رئيس الجمهورية كحق المصادقة على عقد الاتفاقيات الدولية وتعيين كبار الموظفين (3)
وتتحقق قاعدة المشاركة في السلطة التشريعية في المانيا الإتحادية من خلال المجلس النيابي الاتحادي (4) ويشكل الى جانبه المجلس الاتحادي (5)، ويمثل الاول وهي الجمعية الفيدرالية الشعب الألماني وينتخب بالاقتراع العام لمدة اربع سنوات، أما الثاني يتكون من اعضاء تعينهم حكومات الولايات الالمانية (6) وتقيلهم متى تشاءُ (7) .
وفي سويسرا، فإن قاعدة المشاركة في السلطة التشريعية تظهر كذلك من خلال وجود مجلسين، المجلس الوطني، ومجلس الولايات ، (8) ، و يتكون المجلس الوطني من منتي عضواً منتخباً من الشعب على وفق مبدأ النسبة و التناسب مع عدد سكان الكانتونات ؛ فكل عضو في المجلس يمثل في الوقت الحاضر حوالي (25000) مواطن وينتخب عضو المجلس الوطني لمدة اربع سنوات ، ويتكون مجلس الكانتونات ( المقاطعات ) من (44) عضواً منتخباً من شعب الكانتونات بواقع عضوين لكل كانتون ، لمدة اربع سنوات (9).
أما في دولة الامارات العربية المتحدة ، فقد بين الدستور الاتحادي أن المجلس الوطني الاتحادي يتكون من ( 34 ) عضواً ويوزع عدد مقاعد المجلس على الإمارات الأعضاء بواقع ثمانية مقاعد لكل من إمارتي أبو ظبي ودبي ، وستة مقاعد لإمارة الشارقة ، وأربعة مقاعد لكل من إمارة عجمان وأم القيوين والفجيرة ، ولكن بعد انضمام إمارة رأس الخيمة إلى الاتحاد، فقد أزداد عدد أعضاء المجلس الوطني الاتحادي ليصبح (40) عضواً بواقع ثمانية مقاعد لكل من إمارتي أبو ظبي ودبي ، وستة مقاعد لإمارة الشارقة ورأس الخيمة، وأربعة مقاعد لكل من إمارة عجمان وأم القيوين والفجيرة (10).
وفي العراق ، فأن السلطة التشريعية الاتحادية تتكون بموجب الدستور من مجلس النواب ، ومجلس الاتحاد (11) ، ويتكون مجلس النواب من عدد من الاعضاء بنسبة مقعد واحد لكل مئة الف نسمة ، يتم انتخابهم عن طريق الاقتراع العام السري المباشر (12) ، اما مجلس الاتحاد الذي يجسد قاعدة المشاركة في الدولة الاتحادية فلم يتم تشكيله حتى كتابة هذه السطور ، على الرغم من أن الدستور قد اشار الى تشكيل مجلس تشريعي يدعى مجلس الاتحاد يضم ممثلين عن الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ، وينظم تكوينه وشروط العضوية فيه واختصاصاته وكل ما يتعلق به بإصدار قانون من مجلس النواب بأغلبية ثلثي عدد أعضائه ولكن لم يصدر هذا القانون بعد (13)
ويمكن القول ان الاتجاه الذي تبناه الدستور العراقي غير سليم، وينتقص من مكانة مجلس الاتحاد لاسيما ان الدولة الاتحادية تقوم على اساس ثنائية السلطة التشريعية ، احدهما يقوم على أساس التمثيل السكاني ، والآخر يقوم على أساس المساواة في التمثيل بين الولايات، وإن المجلسين شريكان في ممارسة الاختصاص التشريعي ، لذلك ان عدم تشكيل مجلس الاتحاد سيخل بالتوازن في المؤسسة التشريعية، ومن ثم لا يمثل فرصة حقيقية ومؤثرة لمشاركة الأقاليم في المؤسسات الفدرالية وما تتخذها من قرارات، فضلاً عن ذلك ان ربط تشكيل مجلس الاتحاد بإصدار قانون من مجلس النواب سيجعله تابعاً للأخير.
جدير بنا أن نشير في هذا الصدد ، الى أن لجنة مراجعة الدستور قد ضمنت مسودة مشروع تعديل الدستور نصوصاً تنظم تكوين واختصاصات مجلس الاتحاد، فقد اشار التعديل إلى أن يمثل مجلس الاتحاد مصالح الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ، وجمع المشرع بين اسلوبي الانتخاب والتعيين في اختيار اعضاء مجلس الاتحاد ، فضلاً عن منحه بعض الاختصاصات التشريعية واختصاصات مالية واختصاصات في مجال الوظيفة التنفيذية واخرى تتعلق بتنظيم العلاقة بين مستويات الحكم (14) .
وتظهر قاعدة المشاركة كذلك في الدولة الاتحادية في تعديل الدستور، فأي تعديل دستوري لا تعود صلاحياته الى المجلس الذي يمثل شعب الدولة الاتحادية فحسب ، بل لابد من اشراك الوحدات في الدولة الاتحادية في اي تعديل دستوري ، ولهذا تحرص الدساتير الاتحادية على فرض احتياطات بهذا الشأن ، لكي يكفل للوحدات الاتحادية المساهمة في هذا التعديل بهدف الديمومة المقررة لتلك الوحدات (15) ، وقد تم تنظيم هذه الفكرة عملياً في الدساتير الفيدرالية ، اذ نصت المادة (5) من دستور الولايات المتحدة الامريكية على ان (( يقترح الكونغرس، كلما رأى ثلثا أعضاء المجلسين ضرورة لذلك، تعديلات لهذا الدستور، أو يدعو، بناء على طلب الهيئات التشريعية لثلثي مختلف الولايات إلى عقد مؤتمر الاقتراح تعديلات، تصبح في كلتا الحالتين، قانونية من حيث جميع المقاصد والغايات، كجزء من هذا الدستور، عندما تصادق عليها الهيئات التشريعية لثلاثة أرباع مختلف الولايات، أو مؤتمرات تعقد في ثلاثة أرباع الولايات أيا كانت وسيلة المصادقة التي يقترحها الكونغرس من بين هاتين، شرط ألا يؤثر أي تعديل يتم ويقر قبل سنة ألف وثمانمائة وثمانية 1808 في أية صورة كانت على العبارتين الأولى والرابعة من الفقرة التاسعة من المادة الأولى، وألا تحرم أية ولاية، دون رضاها، من حق تساوي الأصوات في مجلس الشيوخ )).
وبين القانون الاساسي لجمهورية المانيا الاتحادية لسنة 1949 المعدل اجراءات تعديله اذ نص في المادة (79) على ان ( 1 - يمكن اجراء تعديل على القانون الأساسي فقط من خلال قانون يتضمن نصاً واضحاً لتغيير النص الوارد في القانون الأساسي أو للإضافة عليه في حالة الاتفاقيات الدولية التي تدور مواضيعها حول الترتيب للسلام، أو للتحضير لعملية سلام أو لتفكيك النظام القانوني لحالة احتلال، أو التي يتم إعدادها خصيصاً لخدمة الدفاع عن الجمهورية الاتحادية، حينئذ يكفي لغرض التوضيح بأن أحكام القانون الأساسي لا تحول دون عقد مثل هذه الاتفاقيات ودخولها حيز التنفيذ، إدخال إضافة على نصوص القانون الأساسي، بحيث تقتصر هذه الإضافة على التوضيح فقط -2 مثل هذا القانون يتطلب موافقة ثلثي أعضاء المجلس النيابي الاتحادي وثلث الأصوات في المجلس الاتحادي 3- لا يجوز إجراء تعديلات على هذا القانون الأساسي من شأنها أن تمس تجزئة الاتحاد إلى ولايات اتحادية أو مشاركة الولايات من حيث المبدأ في عملية التشريع بشكل فعال، أو بشكل يمس القواعد الأساسية الواردة في المواد 1 و (20) .
اما دستور دولة الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 المعدل فقد بين اجراءات تعديله في الفقرة الثانية من المادة (144) إذ نصت على ان ..... 2 - أ - اذا رأى المجلس الأعلى ان مصالح الاتحاد العليا تتطلب تعديل هذا الدستور ، قدم مشروع تعديل دستوري الى المجلس الوطني الاتحادي .
ب - يكون اجراءات اقرار التعديل الدستوري مماثلة لإجراءات اقرار القانون .
ج - يشترط لإقرار المجلس الوطني الاتحادي مشروع التعديل الدستوري موافقة ثلثي الأصوات للأعضاء الحاضرين .
د - يوقع رئيس الاتحاد باسم المجلس الأعلى ونيابة عنه التعديل الدستوري ويصدره).
أما اجراءات تعديل الدستور في دستور العراق لسنة 2005 فقد نصت المادة (126) من الدستور على ان (اولاً) - لرئيس الجمهورية ومجلس الوزراء أو لخمس ( 1/5) اعضاء مجلس النواب اقتراح تعديل الدستور.
ثانيا - لا يجوز تعديل المبادئ الاساسية الواردة في الباب الاول والحقوق والحريات الواردة في الباب الثاني من الدستور، الا بعد دورتين انتخابيتين متعاقبتين، وبناء على موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام.
ثالثا - لا يجوز تعديل المواد الاخرى غير المنصوص عليها في البند (ثانيا ) من هذه المادة الا بعد موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة أيام.
رابعا - لا يجوز اجراء اي تعديل على مواد الدستور من شأنه أن ينتقص من صلاحيات الاقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية الا بموافقة السلطة التشريعية في الاقليم المعني وموافقة اغلبية سكانه باستفتاء عام.
خامسا - أ - يـ - يعد التعديل مصادقا عليه من قبل رئيس الجمهورية بعد انتهاء المدة المنصوص عليها في البند (ثانيا) و ( ثالثا ) من هذه المادة ة في حالة . عدم تصديقه.
ب - يعد التعديل نافذا من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية.
من تحليل النص المتقدم يتضح ما يأتي :-
1 - ان الدستور اعطى صلاحية اقتراح تعديل الدستور للسلطة التنفيذية متمثلة برئيس الجمهورية ومجلس الوزراء مجتمعين ، أو لخمس اعضاء مجلس النواب.
2- ان الدستور تبنى الحظر الموضوعي المؤقت في البند (ثانيا) من المادة (126) إذ لا يجيز تعديل المبادئ الاساسية الواردة في الباب الثاني من الدستور والحقوق والحريات الا بعد دورتين انتخابيتين متعاقبتين وبشرط موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب عليه، وموافقة الشعب بالاستفتاء العام ، ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة ايام .
3 في غير ما ذكر في البند (ثانيا) من هذه المادة لا يجوز تعديل المواد الاخرى الا بعد موافقة ثلثي اعضاء مجلس النواب وموافقة الشعب ومصادقة رئيس الجمهورية خلال سبعة ايام .
4- ان الدستور اعطى ضمانه للأقاليم إذ لا يجوز اجراء تعديل على مواد الدستور التي من شأنها تنتقص من صلاحيات الاقاليم التي لا تكون داخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، الا بعد موافقة السلطة التشريعية في الاقليم وموافقة اغلبية سكانه باستفتاء عام، وبذلك فقد اشرك السلطة التشريعية في الاقليم وسكانه في عملية تعديل الدستور اذا كان من شأن التعديل ينتقص من صلاحيات الاقاليم غير الداخلة ضمن الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية .
5- ان الدستور منح الشعب حق التصويت باستفتاء عام على تعديل الدستور ، وبذلك يعد هذا النص تجسيداً لفكرة الديمقراطية التمثيلية .
___________
1- يخرج دستور المانيا الاتحادية عن قاعدة المساواة، إذ يفرق بين وحداتها الاتحادية بحسب سكان كل منهما ، إذ نصت الفقرة الثانية من المادة (51) من القانون الاساسي لجمهورية المانيا الاتحادية لسنة 1949 المعدل على ان (لكل ولاية اتحادية عدد من الاصوات في المجلس لا يقل عن ثلاثة اعضاء ، ويكون للولايات التي يزيد عدد سكانها عن مليوني نسمة اربعة اصوات وللولايات التي يزيد عدد سكانها عن ستة ملايين نسمة خمسة اصوات وللولايات التي يزيد عدد سكانها عن سبعة ملايين نسمة ستة اصوات ) .
2- د. محمد رفعت عبد الوهاب ، مبادئ النظم السياسية، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، لبنان ، 2002 ،ص82
3- د. ابراهيم عبد العزيز شيحا ود محمد رفعت عبد الوهاب ، النظم السياسية والقانون الدستوري، أبو العزم للطباعة، من دون مكان طبع ، 2005 ، ص 364.
4- يسمى المجلس النيابي الاتحادي البند ستاغ (Bundestag) باللغة الالمانية .
5- يسرى المجلس الاتحادي البندسرات (Bundesrat ) باللغة الالمانية.
6- تسمى الولايات الالمانية باللاندرات ( Iander).
7- د. عصام سليمان : الانظمة البرلمانية بين النظرية والتطبيق (دراسة مقارنة) ، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2010 ص202.
8- رونالد ل. واتس ، الانظمة الفيدرالية، ترجمة غالي برهمة ومها بسطامي ومها تكلا ، منتدى الاتحادات الفيدرالية ، كندا ، 2006، ص 30.
9- استاذنا .د. علي هادي حميدي الشكراوي، النظم السياسية المعاصرة، مخطوطة كتاب قيد النشر ، العراق ،بابل، 2013 ، ص221- 222
10- تنظر، المادة (68) من دستور دولة الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 المعدل . ولمزيد من التفاصيل ينظر، عامر إبراهيم أحمد الشمري : الإدارة اللامركزية الإقليمية في القانون العراقي (دراسة مقارنة مع القانون الإماراتي ) ، أطروحة دكتوراه غير منشورة - مقدمة الى المعهد العالي للدكتوراه في الحقوق والعلوم السياسية والإدارية والاقتصادية، كلية الحقوق ، الجامعة اللبنانية، بيروت لبنان ، ص 375 - 376
11- المادة (48) من الدستور العراقي النافذ لسنة 2005.
12- البند (أولاً) من المادة (49) من الدستور
13- المادة (65) من الدستور
14- تنظر المواد من ( 81-98) من التعديل . ولمزيد من التفاصيل ينظر ، استاذنا د. رافع خضر صالح شبر ، فصل السلطتين التنفيذية التشريعية في النظام البرلماني في العراق ، مكتبة السنهوري ، بغداد ، 2012، ص 119 وما بعدها.
15- د. ادمون رباط ، الوسيط في القانون الدستوري العام ( النظرية القانونية في الدولة وحكمها) ، ط 1 ، الجزء الثاني ، دار العلم ، بيروت ، 1965 ، ص 118 - 119 .